文字解读：阿拉善孪井滩生态移民示范区农村牧区集体资金资产资源管理制度（试行）

《阿拉善孪井滩生态移民示范区农村牧区集体资金资产资源管理制度（试行）》

为切实加强阿拉善孪井滩生态移民示范区（以下简称“示范区”）农村牧区集体经济组织资金、资产、资源（以下简称“三资”）管理，规范财务行为，保障集体经济组织及其成员合法权益，促进农村牧区集体经济健康发展，示范区制定了《阿拉善孪井滩生态移民示范区农村牧区集体资金资产资源管理制度（试行）》（以下简称《制度》）。现将政策要点解读如下：

一、政策制定背景与依据

（一）制定背景

随着示范区农村牧区集体经济的不断发展，集体“三资”规模逐渐扩大，但在管理过程中，部分嘎查存在资金使用不规范、资产监管不到位、资源利用效率低等问题，影响了集体经济的健康发展和成员利益。为解决这些问题，进一步规范“三资”管理流程，特制定本《制度》。

（二）制定依据

《制度》严格依据《中华人民共和国会计法》《内蒙古自治区农村牧区集体经济组织资金资产资源管理制度（试行）》《农村集体经济组织财务制度》《农村集体经济组织会计制度》《农村集体经济组织财务公开规定》《农村集体经济组织审计规定》《会计档案管理办法》等法律法规和政策规定，结合示范区实际情况制定，确保政策的合法性与合规性。

二、政策适用范围

本《制度》适用于示范区行政区域内的嘎查集体经济组织（股份经济合作社）、嘎查民委员会（以下简称“嘎查”），以及实行嘎查会计委托代理服务的两镇农牧业综合服务保障中心（以下简称“综保中心”）或经济发展和建设办公室（以下简称“经济发展办”），覆盖示范区农村牧区“三资”管理全主体、全流程。

三、核心内容解读

（一）总则：明确管理主线、原则与职责分工

1.工作主线。坚持以铸牢中华民族共同体意识为工作主线，“三资”管理全过程，确保“三资”管理工作与国家战略、民族工作要求相契合。

2.关键概念界定。明确“四议两公开”具体流程（嘎查党支部会提议、嘎查“两委”会商议、党员大会审议、村民大会或村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开），为后续民主决策提供操作依据；清晰定义“三资”范围，包括集体所有的货币资金、各类资产（流动资产、固定资产等）及自然资源（土地、森林、草原等）。

3.基本原则。确立民主决策、公开透明，合法合规、安全高效，权责明确、分级管理，资源集约利用、资产保值增值四大原则，作为“三资”管理的根本遵循。

4.职责分工。明确示范区农牧林水局负责指导监督，镇政府及所属综保中心（或经济发展办）负责本区域日常管理，同时要求镇政府结合实际建立“三资”管理单行或并行制度，嘎查可直接执行镇级制度或细化制定本级制度并备案，形成“三级联动”管理体系。

（二）资金管理：规范预算、收支与投资

1.预算决算管理。嘎查需按年度编制财务预算与决算方案，预算编制遵循“实事求是、量入为出、收支平衡”原则，且预算、决算方案均需经监委会审核、村民代表会议审定后报镇相关部门备案，同时向村民公开，监委会负责监督预算执行。

2.收入管理。明确嘎查收入涵盖经营收入、投资收益、补助收入等各类款项，要求所有资金必须纳入集体账户核算，委托镇综保中心（或经济发展办）或第三方财务公司管理（第三方管理时镇相关部门需全程监管）；收入缴存需提供完整依据，减免收入须履行“四议两公开”程序。

3.支出管理。严禁现金交易、公款私存、私设“小金库”，日常开支按程序审批，重大事项履行“四议两公开”程序；明确镇、综保中心（或经济发展办）、嘎查三级审批权限，放宽嘎查常规支出额度以保障正常经济活动；财政转移支付资金需专项管理，嘎查干部补助实行“定额补助，实报实销”。

4.对外投资管理。嘎查以货币、实物、无形资产对外投资前，必须进行专业评估，履行“四议两公开”程序并报镇政府审核备案，确保投资安全与集体资产保值增值。

（三）资产管理：明确分类、流程与监管

1.资产分类与计量。将集体资产按流动性分为流动资产和非流动资产，且集体资产按成本计量。

2.固定资产管理。固定资产建造、购置、登记、入账需严格遵循《农村集体经济组织会计制度》，提供完整会计资料（如付款凭证、发票、合同等）；对符合条件的固定资产和生产性生物资产计提折旧，承包出去的固定资产需在合同中明确折旧费提取方式。

3.资产清查与登记。嘎查需分类建立资产管理台账，专人管理，每年至少盘点一次，确保账证、账账、账实相符；对捐赠、资助、“一事一议”等形成的资产及时登记入账。

4.资产经营与处置。集体资产承包、租赁、出售原则上需公开招投标、招租或拍卖，期限不超法定期限；资产经营流转方案需经“四议两公开”程序，报镇政府备案，监委会全程监督；大宗资产产权转移、非货币资产核算等需专业评估，评估结果公开，特殊情况可由评估小组评议（成员不少于9人，村民代表过半）。

5.项目资产管理。项目资产实行“归口管理”，遵循专款专用、预算控制、效益最大化、公开透明原则；建设期间镇、嘎查需专人监管，竣工后及时移交嘎查管理，项目归属部门定期审计资金使用情况。

（四）资源管理：强化登记、流转与使用

1.资源台账建立。镇综保中心（或经济发展办）为集体所有的土地、林地、草地等资源建立台账，嘎查设置登记簿，记录资源名称、权属、面积等信息，及时更新变更情况并留存电子文档与图片资料。

2.资源承包与租赁。家庭承包的土地需签订合同并颁发经营权证书，确权后的承包经营权和宅基地使用权允许抵押、担保、流转；非家庭承包的资源需制定方案，履行“四议两公开”程序，合同期限不超法定期限；公开协商承包的资源，承包费由双方议定，招投标承包的需公开竞标，嘎查成员在同等条件下有优先权。

3.工程建设与建设用地管理。嘎查招标范围内的工程建设项目必须招投标，禁止私自建设或强行承接；集体建设用地实行有偿使用，收益专户存储、专账管理、专款专用，主要用于扩大再生产、集体福利等，不得用于干部报酬、招待费等非生产性开支。

4.土地经营权流转。实行登记备案制，嘎查与受让方签订统一流转合同，录入“农村土地流转台账信息平台”并报镇相关部门备案，合同变更及时更新。

（五）财务管理：规范核算、人员与系统

1.会计核算与票据管理。严格按相关制度进行会计核算与监督，规范会计科目使用和记账凭证填制；明确收入、支出票据粘贴顺序，建立健全资产、负债、资源明细台账，定期打印装订会计资料；嘎查收入需使用统一专用收款收据，由镇综保中心（或经济发展办）负责收据申领、保管等。

2.印鉴与信息系统管理。财务印鉴实行“专人保管，分别存放”，“财务专用章”“法人印章”“财务负责人印章”由不同人员保管，严禁在空白资料上使用印鉴，丢失或变更印鉴需按程序处理；镇政府委托综保中心（或经济发展办）指定专人管理“三资”监管系统，定期测试、升级、备份数据，严禁泄露账户信息。

3.财务人员管理。嘎查需配备会计、出纳员、报账员，人员任用实行“回避制度”，会计需具备专业能力与执业资格，会计与出纳不得兼任，人员调整需履行交接手续（专项工作小组监督，移交清单签字确认）；鼓励嘎查外聘财务人员或外包财务工作，明确合同内容与双方权责。

4.报账管理与培训。报账员实行定期报账制，负责填写报账单、收集整理财务凭证，及时报账并更正不真实、不合法单据，严格遵守保密制度；镇、嘎查需将“三资”管理知识培训纳入日常工作，提升人员专业能力。

（六）财务公开与民主理财：保障村民知情权与监督权

1.财务公开要求。嘎查需定期向村民公开财务活动及账目，公开内容涵盖财务计划、各项收支、财产、债权债务、收益分配、“一事一议”筹资筹劳等；集体土地征占补偿、资源发包、工程招投标等事项需专项公开；结合示范区实际，财务至少每半年公开一次，重大事项随时公开，公开形式以公开栏为主，辅以广播、网络、会议等。

2.公开程序与监督。财务公开需完成记账、结账、填制公示表格等流程，纸质资料嘎查与镇综保中心（或经济发展办）各存一份；镇政府要不定期检查公开情况，对不及时、不全面的责令整改，整改情况报示范区农牧林水局备案。

3.监委会职责。嘎查需依法成立监委会，成员需政治觉悟高、办事公道、有专业知识；监委会接受农牧部门指导监督，向村民大会或代表会议报告工作，监督重大财务决策与财务公开，对开支有异议需提交会议讨论或报镇政府裁定，不得干扰正常工作。

4.民主决策。嘎查需严格执行“四议两公开”民主决策制度，决策范围包括重大决策、重大项目安排、重要人员聘用、大额度资金使用等；两镇、各嘎查需明确重大事项范围，原则上每笔会计业务需附“四议两公开”资料；“一事一议”筹资筹劳适用于农田水利、道路修建等公益项目，需履行“四议两公开”程序，监委会全程监督。

（七）收益分配：规范顺序与比例

1.分配原则与前期准备。收益分配遵循效益决定分配原则，坚持发展优先、按股份分配、民主决策；分配前需准确核算收支、清理财产与债权债务、制定分配方案，捐赠、赞助、财政项目资金不计入当年收入。

2.分配顺序。收益分配按弥补亏损→提取公积公益金（用于发展生产、公共服务）→提取应付福利费（用于集体福利）→按股份分红的顺序进行。

3.分配比例与奖励。公积公益金、福利费计提比例原则上不超当年可分配盈余的30%，后续可根据经济发展、公益需求等调整；对为集体经济发展作出突出贡献的单位或个人，可按章程或成员（代表）大会决定给予报酬奖励，或单独制定奖励办法。

4.分配方案制定与审核。理事会制定年度收益分配方案，明确分配范围、比例等，每年1月底前完成上年度方案制定与分配；方案需经理事会和监事会商议、成员（代表）大会审议通过、镇政府审核后公开（公示不少于7个工作日）；镇政府审核方案，保障公积公益金、福利费合理使用及成员收益分配权，监事会全程监督。

（八）债权债务管理：严控风险与规范处置

1.债务管控。嘎查不得举债兴办公益事业、垫付税费、用于非生产性支出，不得为企业和个人提供担保；确需举债从事经营性活动，需纳入重大事项决策，进行项目评估，履行“四议两公开”程序并报镇政府审核备案。

2.债权管理。嘎查出借资金需评估，签订合同、制定还款计划、提供担保，履行“四议两公开”程序，严禁私自出借集体资金与财政资金。

3.登记与核销。嘎查需设立债权债务登记簿，及时公开债权债务情况；对无法收回或无需清偿的款项，需经理事会提议、成员（代表）大会通过、镇政府审批后核销，不得私自决定减免。

（九）审计监督：确保合规与安全

1.审计职责分工。示范区农牧林水局监督指导审计工作，镇政府负责所辖嘎查审计，对股份经济合作社至少每年全面审计一次，示范区农牧林水局按计划进行全面审计或抽查、专项审计。

2.审计配合与整改。嘎查需自觉接受审计监督，提供资料与情况，不得阻挠审计；审计单位需向村民公布审计结论与决定，嘎查需认真执行并及时整改，对审计决定不服可申请行政复议或提起行政诉讼。

（十）合同管理：规范签订与履行

1.合同签订范围。嘎查在资金借出或借入、对外投资、资产（建设或购置或租赁或处置）、资源（承包或发包或租赁或流转）、土地征占、项目资产建设等行为中，需签订规范书面合同，明确价格、权利义务、违约责任等。

2.合同期限与程序。合同期限不超法定期限（耕地承包30年、草地30～50年、林地30～70年、资产租赁不超20年）；签订、变更、解除合同需遵守法律规定，履行“四议两公开”程序，个人未经授权不得代表嘎查签合同，违规造成损失需赔偿，涉嫌犯罪的移交司法机关。

3.合同纠纷与清查。合同履行中发生纠纷，协商不成可终止合同并逐级申请协调，或提起诉讼；嘎查需对合同造册登记、台账管理，指定专人跟踪服务，每年全面清查，及时清收到期款项，纠正违规问题，杜绝损害集体利益的合同。

4合同存档。合同原则上一式四份（双方、镇综保中心（或经济发展办）、会计各一份），纳入档案管理，专人负责、专盒专柜存放，达到防火、防潮、防虫、防盗要求。

（十一）档案管理：保障资料完整与安全

1.档案范围与存放。“三资”管理档案包括经济合同、财务计划、会计凭证、账簿、报表等，由镇综保中心（或经济发展办）统一专室专柜存放，整理归档，执行安全保密制度。

2.档案借阅与保管期限。查阅已归档资料需经批准并办理手续，阅后及时归档；财务档案永久保管，会计档案保管期限分永久（如年度财务报告、合同、会计档案保管或销毁清册）、30年（如会计凭证、账簿、移交清册）、10年（如银行余额调节表、对账单）、5年（固定资产卡片账，报废清理后）。

3.电算化档案管理。加强会计电算化软件“文档资料”保存、数据备份、账簿打印，会计年度结束备份两份电子档案分别保存，所有档案造册登记；外聘财务人员或财务公司的，需在次年6月30日前移交上年度财务档案至镇综保中心（或经济发展办），不得由外聘方保管。

4.档案销毁。会计档案保存期满需销毁的，编制销毁清单，报镇政府批准后，专人监督销毁，监督人员签字并归档清单。

（十二）法律责任：明确违规后果与追责

1.保护集体“三资”。禁止任何单位和个人侵占、哄抢、挪用、私分、损坏、挥霍浪费或没收集体“三资”，不得非法利用“三资”担保。

2.责任人追责。嘎查负责人和相关责任人若存在违反“三资”管理制度、未履行“四议两公开”程序、擅自处置“三资”、索贿受贿等行为，由镇政府、农牧林水局或纪检监察部门责令整改；情节较轻的诫勉谈话或通报批评，情节较重的给予处分并赔偿损失，构成犯罪的追究刑事责任。

3.打击报复与监管追责。对检举揭发者打击报复的，依法查处，涉嫌犯罪的移交司法机关；镇综保中心（或经济发展办）财务人员、委托代理记账人员审核把关不严、指导监督不力，或违反系统操作规程、造成资料丢失/设备损坏的，追究责任，重大损失的移交司法机关。

（十三）附则：明确冲突处理与生效时间

1.冲突处理。本《制度》与法律法规及上级部门新制度、规定冲突的，以法律法规和上级文件为准。

2.生效与解释。《制度》自发布之日起施行，有效期两年，由阿拉善孪井滩农牧林水局负责解释；原《阿拉善孪井滩生态移民示范区农村牧区集体经济组织“三资”管理制度》（孪农发〔2024〕80号）同时废止。

四、政策意义与实施建议

（一）政策意义

1.规范管理流程。《制度》对“三资”管理的预算、收支、投资、资产处置、资源流转等全流程进行规范，明确操作标准与审批程序，解决以往管理不规范、流程不清晰的问题。

2.保障成员权益。通过财务公开、民主理财、收益分配等制度设计，保障村民的知情权、参与权、监督权与收益权，维护集体经济组织成员的合法利益。

3.促进集体经济发展。强化“三资”监管，推动资源集约利用与资产保值增值，为农村牧区集体经济健康发展提供制度支撑，助力乡村振兴。

4.防范廉政风险。明确各方权责与法律责任，加强审计监督与民主监督，从制度层面防范“三资”管理中的廉政风险，确保集体资产安全。

（二）实施建议

1.加强宣传培训。通过会议、网络、宣传栏等多种形式，向镇、嘎查干部及村民宣传《制度》内容，组织专题培训，提升干部执行能力与村民知晓度、参与度。

2.细化配套制度。镇政府需结合本地实际，尽快制定“三资”管理单行或并行制度，嘎查根据需求细化本级制度，形成完整的制度体系。

3.强化监督检查。示范区农牧林水局与镇政府需定期对《制度》执行情况进行监督检查，及时发现并整改问题，确保制度落地见效。

4.完善信息系统。加强“三资”监管信息系统建设与维护，确保系统稳定运行，提升“三资”管理信息化水平，提高管理效率与透明度。

文章链接：内蒙古阿拉善孪井滩生态移民示范区管理委员会关于印发《孪井滩生态移民示范区农村牧区集体资金资产资源管理制度（试行）》的通知